TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-402/25
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada
IMPEDIMENTO Y RECUSACION EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Causales no pueden aplicarse con el mismo rigor al Procurador general de la Nación
FUNCIONES A CARGO DEL SECRETARIO GENERAL DEL SENADO DE LA REPUBLICA-Naturaleza y alcance
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por falta de argumentos en la causal de intervención en la expedición de la norma
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 402 DE 2025
Expediente: D-16.004
Manifestación de impedimento del Procurador General de la Nación para rendir concepto
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular las previstas en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991 y 98 del Acuerdo 02 de 2015, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Sala Plena de la Corte Constitucional ejerce el control de constitucionalidad de la Ley 2381 de 2024, Por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones, con motivo de la demanda presentada por Gabriel Jaime Vallejo Chujfi, el 18 de julio de 2024.
2. Los cargos admitidos mediante Auto del 19 de septiembre de 2024 fueron los siguientes: (i) presunto desconocimiento de los artículos 157 y 160 de la Constitución Política; (ii) presunto desconocimiento los artículos 1, 3 y 133 de la Constitución Política; (iii) presunto desconocimiento del artículo 112 de la Constitución Política. De acuerdo con la demanda y su corrección, dichos vicios habrían tenido lugar cuando la Plenaria de la Cámara de Representantes acogió el texto que había sido aprobado por el Senado de la República.
3. El 16 de enero de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al despacho del magistrado ponente escrito presentado por el Procurador General de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco,[1] mediante el cual manifiesta su impedimento para participar en el proceso de la referencia y, en consecuencia, para rendir el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución.
4. El Procurador General de la Nación considera que está incurso en la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de las normas objeto de control, entre ellas, la que es objeto de demanda en este proceso, pues participó de forma verbal y escrita durante su trámite legislativo en ejercicio de las funciones de Secretario General del Senado de la República. En su escrito especifica que, en cumplimiento de las competencias de dicho cargo:
(i) Intervino en la radicación, reparto, publicación en Gaceta del Congreso, inclusión en el orden del día y anuncio de los debates del proyecto.
(ii) Durante el debate de la iniciativa, entre otras, además de verificar y certificar el respeto de las normas superiores y orgánicas que establecen los requisitos de validez del trámite parlamentario (v. gr., publicidad de textos y proposiciones, verificación del quorum y mayorías, resultados de votaciones, garantías de deliberación, etc.), asesorando a los congresistas sobre temáticas competenciales y materiales asociadas a la constitucionalidad de los proyectos legislativos (v. gr., reservas de ley, unidad de materia, conceptos de impacto fiscal, etc.).
(iii) Suscribió los cuerpos legales junto con el Presidente del Senado de la República, con el fin de certificar la autenticidad y fidelidad de los textos aprobados por los senadores.[2]
5. Por último, sostuvo que en su calidad de Secretario General del Senado de la República, atend[ió] los requerimientos probatorios de la Corte Constitucional sobre el trámite parlamentario que tuvieron las normas estudiadas en los procesos reseñados, según consta en los informes respectivos incorporados a los expedientes.[3] En consecuencia, solicitó declarar fundado el impedimento y correr traslado de la demanda al Viceprocurador General de la Nación.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
6. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos de sus magistrados y conjueces, así como los presentados por el Procurador General de la Nación, en lo relativo al ejercicio de la función prevista en el numeral 5 del artículo 278 de la Constitución Política, de conformidad con el artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015.[4]
2. Los impedimentos presentados por el Procurador General de la Nación en procesos de constitucionalidad por haber intervenido en la norma objeto de control constitucional
7. Las causales de impedimento y recusación en los procesos de inconstitucionalidad están establecidas en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991. Estas causales deben ser aplicadas al Procurador General de la Nación en virtud de lo establecido en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, dado que, quien ejerza ese cargo, tiene la función de representar los intereses de la sociedad en el control judicial de defensa de la Constitución, por lo que resulta razonable que se le exijan los mismos criterios de imparcialidad e independencia predicables de los magistrados que ejercen dicho control. [5]
8. No obstante, las causales de impedimento y recusación no son aplicables al Procurador General de la Nación con el mismo rigor y extensión que a los magistrados, en tanto que aquel no interviene en la decisión, su concepto no es vinculante y dicho régimen no está previsto expresamente para analizar la facultad de conceptuar del Procurador General de la Nación en el trámite constitucional.[6]
9. De otra parte, reiteradamente se ha expuesto que las causales de impedimento y recusación buscan garantizar la independencia e imparcialidad en los procesos judiciales, como atributos esenciales de la administración de justicia. Por ese motivo, sus causales son taxativas, excepcionales y de interpretación restrictiva. En ese sentido, para declarar fundado un impedimento, se debe verificar la existencia de una relación inescindible de correspondencia y pertinencia entre los hechos manifestados y las causales invocadas, sustentada con argumentos suficientes y sólidos.[7]
10. Ahora bien, la causal de haber intervenido en la expedición de la norma demandada -invocada en este caso- es objetiva, lo que se traduce en la constatación de un hecho concreto, desprovisto de un juicio de valor, consistente en que efectivamente se haya dado una participación determinante y activa del funcionario en el proceso de formación, las etapas previas o los debates que antecedieron la aprobación de la norma objeto de control de constitucionalidad. Y, dicha causal se configura cuando se establece que la persona que considera estar impedida (i) intervino, sea de manera verbal o escrita ante las comisiones permanentes o alguna de las Plenarias del Congreso de la República, durante el trámite legislativo;[8] (ii) participó en la comisión redactora de la norma;[9] (iii) remitió documentos a miembros del Congreso interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta;[10] (iv) presentó ante el Congreso el proyecto de ley que dio origen a la norma;[11] o (v) participó en la sanción de la norma, ya que es claro que la sanción de una ley hace parte del proceso de formación de una norma jurídica.[12]
3. Análisis del impedimento presentado por el Procurador General de la Nación para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la Ley 2381 de 2024
11. El Procurador General de la Nación manifestó estar impedido para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la Ley 2381 de 2024, por haber intervenido en su expedición. Puso de presente que participó de forma verbal y escrita durante el trámite legislativo, en ejercicio de las funciones que ejerció como Secretario General del Senado de la República. En efecto, expresó que intervino en la radicación, el reparto, la publicación en la Gaceta del Congreso, la inclusión en el orden del día y anuncios en los debates; verifico y certificó el respeto por las normas que establecen los requisitos de validez del trámite parlamentario; asesoró a los congresistas sobre temáticas competenciales y materiales del proyecto; suscribió el cuerpo legal demandado junto con el presidente del Senado y atendió los requerimientos efectuados por la Corte Constitucional sobre el trámite congresional.
12. Algunas de las funciones principales del Secretario General del Senado de la República están consignadas en los artículos 36,[13] 47,[14] 129,[15] 144,[16] y 289[17] de la Ley 5 de 1992. Al respecto, la Corte ha expresado que dicho funcionario tiene la función de ordenar el trámite legislativo y procurar que este cumpla con las normas constitucionales y legales que lo regular. Es decir, su intervención se circunscribe al ámbito del procedimiento formal que sigue el Congreso para la formación de las leyes.[18]
13. En el Auto 191 de 2025, la Corte afirmó que la intervención del Procurador en calidad de Secretario General del Senado llevaría a que, cuando se estudia un vicio de forma o procedimental, en principio, el impedimento estaría llamado a prosperar. No obstante, ello no implica la configuración automática de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control constitucional. En ese sentido, debe analizarse cada caso.
14. Luego, específicamente sobre la Ley 2381 de 2024, con Auto 283 de 2025,[19] la Corte señaló que,
Para determinar si se configura la causal, la Sala podrá tener en cuenta, entre otras circunstancias: i) las funciones propias del empleo de secretario general del Senado y la verificación de que la intervención alegada guarde relación con esas funciones; ii) la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad, es decir, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad; iii) el tipo de cargo planteado en la demanda, esto es, si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo; y iv) el alcance, la relevancia e incluso el momento en que tuvo lugar la intervención de la autoridad concernida en el trámite legislativo, de cara al asunto que debe resolver la Corte.
15. Ahora bien, el Procurador General fundamentó su impedimento en las intervenciones que realizó en calidad de Secretario General durante el proceso de formación de la Ley 2381 de 2024, según consta en las Gacetas del Congreso 203 de 2023 y 497 de 2024, así como en el Diario Oficial 52.819. De esos documentos se desprende que Gregorio Eljach Pacheco, en ejercicio del cargo de Secretario General del Senado de la República certificó la recepción del proyecto de ley, junto con su exposición de motivos; remitió esos documentos a la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado y certificó la aprobación del texto aprobado en la plenaria del Senado. Por su parte, el Diario Oficial 52.819 es en el que se publicó el texto de la ley.
16. A partir de lo expuesto y del análisis de los supuestos fácticos reseñados por el Procurador General de la Nación, se concluye que es infundado el impedimento presentado por él para conceptuar sobre la constitucionalidad de la Ley 2381 de 2024. En efecto, aunque los vicios admitidos para estudio por parte de la Sala Plena son de forma, lo que llevaría, en principio, a que el impedimento fuera aceptado en atención a las funciones propias del secretario General del Senado; del análisis del caso concreto se extrae que no se probó una relación de correspondencia entre los hechos expuestos y la causal invocada.
17. En efecto, aunque el Procurador efectivamente intervino en el proceso de formación de la Ley 2381, las actuaciones que desarrolló -que constan en las Gacetas 203 de 2023 y 497 de 2024, no tienen incidencia de cara a los cargos de inconstitucionalidad admitidos en el presente proceso, pues no se acreditó alguna relación entre las funciones ejercidas como Secretario del Senado de la República respecto a un presunto vicio de procedimiento acaecido en la Plenaria de la Cámara de Representantes.
18. Por lo expuesto, y en armonía con anteriores decisiones,[20] corresponde declarar infundado el impedimento presentado por el procurador General de la Nación para rendir concepto del Expediente D-16.004.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por el procurador general de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-16.004.
SEGUNDO. Contra esta decisión no procede ningún recurso.
Comuníquese y cúmplase,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con impedimento aceptado
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Manifestación de impedimento. Archivo https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=97408
[2] Ibidem. p.p. 2 y 3.
[3] Ib. p. 5.
[4] Al respecto ver autos 048, 129, 202, 310 y 699 de 2021.
[5] Corte Constitucional, Auto 723 de 2018.
[6] Corte Constitucional, Auto 1089 de 2024.
[7] Ver, por ejemplo, Corte Constitucional, Sentencia C-496 de 2016 y Autos 022 de 2017, 073 de 2020, 245 de 2020 031A de 2022, 414 de 2023 y 1089 de 2020.
[8] Autos 040A y 028A de 2004, 418 de 2017 y 310 de 2021.
[9] Autos 327, 299, 298, 297, 203, 182, 181, 160, 123 y 073 de 2008 y 310 de 2021, entre otros.
[10] Autos 366, 191 de 2008 y 310 de 2021.
[11] Autos 302, 214, 204, 126, 104 de 2007 y 310 de 2021.
[12] Auto 202 de 2021.
[13] ARTÍCULO 36. Gaceta del Congreso. El Congreso pleno, el Senado y la Cámara de Representantes tendrán un órgano o medio oficial escrito de publicidad de sus actos, denominado Gaceta del Congreso. Los Secretarios de las Cámaras serán los directores de las Secciones respectivas.
PARÁGRAFO. En casos eventuales la publicación de la Gaceta del Congreso también se podrá realizar por los Secretarios de cada Cámara en sus respectivas plataformas tecnológicas institucionales, que se habiliten para tal fin, dando cumplimiento con el principio de publicidad.
[14] ARTÍCULO 47. Deberes. Son deberes del Secretario General de cada Cámara:
1. Asistir a todas las sesiones.
2. Llevar y firmar las actas debidamente.
3. Dar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos y mensajes que deban ser leídos en sesión plenaria.
4. Informar sobre los resultados de toda clase de votación que se cumpla en la corporación.
5. Elaborar las comunicaciones oficiales que deban ser enviadas por el Presidente.
6. Informar regularmente al Presidente de todos los mensajes y documentos dirigidos a la corporación, y acusar oportunamente su recibo.
7. Mantener organizado y actualizado un registro de entrega y devolución de los documentos y mensajes enviados a las respectivas comisiones.
8. Coordinar la grabación de las sesiones plenarias y vigilar la seguridad de las cintas magnetofónicas y las actas.
9. Entregar a su sucesor, por riguroso inventario, todos los documentos, enseres y demás elementos a su cargo.
10. Dirigir la formación del archivo legislativo de cada legislatura y entregarlo a la oficina de archivo del Congreso, acompañado de un inventario general y un índice de las diversas materias que lo componen.
11. Disponer la publicidad de la Gaceta del Congreso.
12. Expedir las certificaciones e informes - si no fueren reservados -que soliciten las autoridades o los particulares.
13. Mantener debidamente vigilados y custodiados los expedientes sobre investigaciones que se adelanten en la corporación a los altos funcionarios del Gobierno, y darles el trámite debido. Así mismo, las actas y documentos que de ella emanen.
14. Disponer, de acuerdo con la Presidencia, de las instalaciones locativas de la corporación cuando se lo requiera.
15. Los demás deberes que señale la corporación, la Mesa Directiva, y los inherentes a la misma naturaleza del cargo.
[15] ARTÍCULO 129. Votación ordinaria. Modificado por el art. 1, Ley 1431 de 2011. Se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe.
Si se pidiere la verificación por algún Senador o Representante, en su caso, se procederá de este modo: los que quieran el SI se pondrán de pie, permaneciendo en esta postura mientras son contados por el Secretario y se publica su número. Sentados, se procederá seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su vez de pie; el Secretario los cuenta e informa su número y el resultado de la votación.
El Congresista puede solicitar que su voto conste en el acta, indicándolo en forma inmediata y públicamente.
Podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado total de la votación.
[16] ARTÍCULO 144. Publicación y reparto. Recibido un proyecto, se ordenará por la Secretaría su publicación en la Gaceta del Congreso, y se repartirá por el Presidente a la Comisión Permanente respectiva.
El proyecto se entregará en original y dos copias físicas o de manera electrónica, en este caso, se deberán adjuntar dos copias del documento, la primera de ellas cifrada que no permita su edición o modificación y la otra disponible para edición, a través de los medios digitales que el Congreso habilite para tal fin, con su correspondiente exposición de motivos. De él se dejará constancia .en la Secretaría y se radicará y clasificará por materia, autor, clase de proyecto y comisión que debo tramitarlo.
Un ejemplar del proyecto será enviado por el Secretario inmediatamente para su publicación en la Gaceta del Congreso.
[17] ARTÍCULO 289. Publicidad del registro. El Secretario General de cada una de las Cámaras hará público el registro, y lo expresará, además, en la Gaceta del Congreso.
[18] Corte Constitucional, Auto 191 de 2025.
[19] Dentro del Expediente D-15994.
[20] Supra 13.